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国家公园试点 中国国家公园体制亮相 很少有人真正见过她

2017年12月28日 来源:国家公园试点 大字体小字体

  “国家公园应由全体国民所有。”国家发改委有关负责人说。根据方案,国家公园内全民所有自然资源资产所有权由中央政府和省级政府分级行使,条件成熟时,逐步过渡到由中央政府直接行使。重点保护区域内居民要逐步实施生态移民搬迁,集体土地优先通过租赁、置换等方式规范流转,由国家公园管理机构统一管理。

  去年6月,三江源国家公园管理局在西宁挂牌成立。这是我国第一个国家公园体制试点,这场改革试图从根本上改变生态保护的现状。不管是生活在三江源地区的人们,还是这里的野生动物,甚至是下游的数亿人口,都不可避免地与这场改革联系在了一起。

  从表1中可看出,不仅资源(应该包括价值、类型),体制及其与生态文明体制的关系同样重要(保护的紧迫性也是考虑因素之一)。因此,已经先行按照十三部委《建立国家公园体制试点方案》(以下简称《试点方案》)和国家发改委《国家公园体制试点区试点实施方案大纲》(以下简称《实施方案大纲》)开展工作的试点区,自然希望更大。而且,试点文件及相关文件(如《“十三五”规划纲要》)中强调的但有许多也自认为是业内人士的人却没有读到或视而不见的,还有这样三条信息:①保护为主,但不止于保护。如果只是强调保护,尤其是严防死守型的保护,只要加强自然保护区执法即可(参见“为何和如何让国家公园实行更严格保护”一文,载于《中国发展观察》2017年第1期,且要注意严防死守也并非都有利于保护)。按照《实施方案大纲》,并行的目标还有一个“全民公益性优先”。正因为体现全民公益性涉及多方和既得利益结构调整,实现全民公益性技术含量更高;前者已经在多个文件和自然保护领域专家的观点中得到充分体现也有科研基础(参见图1),后者则较少被提及但是美国、加拿大等国家公园领域的“元老”将其置于使命(mission)的首位(参见图2黄石公园北大门上的名言和图3班芙国家公园园长的演讲PPT截图)。我国这方面其实也有全民认同度,如流行歌曲《我的中国心》里列举的国家象征物是“长江长城、黄山黄河”,这里面,已经有两个国家公园试点区了(三江源和北京长城,黄山也在按《试点方案》标准自行开展试点,且在2014年的国务院《关于开展生态文明先行示范区建设的通知》就明确黄山市等7个首批先行示范区“探索建立国家公园体制”,这是所有中央文件中首提国家公园体制的实施工作)。②体制比公园重要。习总书记所说的“共搞大保护、不搞大开发”的体制不可能是无根之木。如果国家公园所在区域整体的生态文明体制建设进展较快,国家公园体制落地就较容易,国家公园管理局就易于处理与地方政府的关系(在“为何和如何让国家公园实行更严格保护”一文中已有说明)。只有广域范围的生态文明体制得以构建,才可能真正形成共抓大保护的制度环境,才可能使国家公园管理局有依据、有能力真正建好、管好国家公园。③统一管理、整合设立是底线。不仅建立国家公园体制的初衷就是解决保护地破碎化管理引发的问题,且《“十三五”规划纲要》中提到的任务就是“整合设立一批国家公园”,既要空间整合、也要体制整合。换言之,不实现较全面、彻底的整合,就不可能成为国家公园。

  (九)分级行使所有权。统筹考虑生态系统功能重要程度、生态系统效应外溢性、是否跨省级行政区和管理效率等因素,国家公园内全民所有自然资源资产所有权由中央政府和省级政府分级行使。其中,部分国家公园的全民所有自然资源资产所有权由中央政府直接行使,其他的委托省级政府代理行使。条件成熟时,逐步过渡到国家公园内全民所有自然资源资产所有权由中央政府直接行使。

  【湖北神农架国家公园体制试点】

  今年8月,媒体曝光治多和曲麻莱两个县有几处已经被叫停的盗采矿点,一直没有修复。玉树州政府迅速回应,"马上整治"。但这一次,积极的州政府却被新成立的三江源国家公园管理局泼了一盆冷水。

  改变是在黄河源断流一年后开始的。2005年,国务院批准了《青海三江源自然保护区生态保护和建设总体规划》(以下简称《规划》),三江源生态保护和建设一期工程(以下简称一期工程)快速上马。

  据了解,国家公园在吉林省境内涉及45个林场,在黑龙江省境内共14个林场。区域内国有自然资源资产管理机构有40个。目前,东北虎豹国家公园国有自然资源资产管理局、东北虎豹国家公园管理局和珲春、汪清、东宁等10个分局已经组建完成,实行垂直管理,创新管理体制机制这一基础任务已落地,2020年将正式设立东北虎豹国家公园,全面完成东北虎豹国家公园体制试点任务。

  这个的问题同样困扰着长江源园区曲麻莱管理处副主任韩建武。他坦言,管理处成立后,生态公益岗位、野生动物保护之类的工作很好推行,但只要是涉及到山水林草的,"还是有一定难度"。

  【云南普达措国家公园体制试点】

  “国家公园是众多自然保护地类型中的精华,是国家最珍贵的自然瑰宝。”世界自然保护联盟驻华首席代表朱春全说,建立国家公园的首要目标是保护自然生物多样性及其所依赖的生态系统结构和生态过程,推动环境教育和游憩,提供包括当代和子孙后代的“全民福祉”。

  现在的草原上,每隔一段距离就会竖起一根孤零零的"电线杆",上面没有电线。这是管理局为鹰和猎隼提供歇脚点的"鹰架"。效果立竿见影,鹰隼多了,鼠兔的数量也逐渐降了下来。

  长城国家公园体制示范区的建设,将统筹推进国有林场、森林公园、风景名胜区、地质公园等多重保护地的体制改革,建立统一规范高效管理体制,借助特大型中心城市在经济、科技、文创、对外交往、交通方面的优势,推动资源保护与城乡发展的融合互动,进一步发挥试点区的生态价值、历史文化价值和社会价值。按照京津冀协同发展的战略部署,为环首都生态保护和国家公园体系建设奠定坚实基础。

  本报讯(记者林艳)昨天,市发改委发布消息,北京长城国家公园体制试点区建设有新的推进,试点区已完成自然资源和文化资源摸底调查,确定了八达岭-十三陵风景名胜区(延庆部分)、北京八达岭国家森林公园、中国延庆世界地质公园八达岭园区等共21个沿线保护地。下一步,本市将制定长城国家公园试点区的总体规划和相关专项规划。

  "尕手扶开上了玛多的金场里走,一路上的少年唱不完,不知不觉地翻过了日月山……"在一首青海人耳熟能详的"花儿"《沙娃泪》里,描述了当年各路人马蜂拥至玛多开采金矿的场景。

  食草类动物重新活跃在草原上后,食肉类动物也多了起来。

  "因为自然资源属于全民所有,这个权力本来应该由国务院行使的,现在国务院委托青海省政府代管。"三江源国家公园管理局的工作人员解释道。"我们作为政府的派出机构来行使这个职责,但不能再做第二次委托,所以我们必须是垂直管理。"

  《建立国家公园体制总体方案》26日正式出台,中国国家公园建设进入实质性阶段。国家公园是什么“公园”?为谁所有,由谁来管?普通百姓怎么受益?

  虽然只有一山之隔,这里却有着完全不同的自然环境和生活方式:平均海拔在4000米以上,空气含氧量不足海平面的七成,年平均气温普遍在零度以下。生活在这里的大多都是牧民,人口密度极低。有时开车行驶上百公里,只能在草原上看到几顶毡房。

  "在可可西里,狼和雪豹的数量是整个生态系统健康的标志性数据。如果藏羚羊多了,而狼的数量没增多,这就说明整个生态系统还是不够健康。"田俊量说。

  一、三江源国家公园体制试点

  神农架国家公园体制试点位于湖北省西北部,被誉为北纬31°的绿色奇迹。这里有珙桐、红豆杉等国家重点保护的野生植物36种,金丝猴、金雕等重点保护野生动物75种。

  神农架位于湖北省西北部,拥有被称为“地球之肺”的亚热带森林生态系统、被称为“地球之肾”的泥炭藓湿地生态系统,是世界生物活化石聚集地和古老、珍稀、特有物种避难所,被誉为北纬31°的绿色奇迹。这里有珙桐、红豆杉等国家重点保护的野生植物36种,金丝猴、金雕等重点保护野生动物75种,试点区面积为1170平方公里。

  苏杨强调,必须改变当前自然保护地碎片化和多头管理的问题,打破部门和地域的限制,使日常管理、综合执法、经营监管等都政出一门。

  黄河之所以能日夜不息奔腾而下,冲积出孕育华夏文明的河套平原和华北平原,都离不开这些湖泊湿地的蓄水功能。

  不难看出,10个国家公园体制试点中,华北区域只有一个试点,那就是北京长城国家公园,其建设方案已获批,为中国首家通过FSC国际认证的生态公益林区,公园试点建设将整合延庆世界地质公园的一部分、八达岭-十三陵国家级风景名胜区的一部分、八达岭国家森林公园和部分八达岭长城世界文化遗产。

  党的十九大报告指出,构建国土空间开发保护制度,完善主体功能区配套政策,建立以国家公园为主体的自然保护地体系。

  可在2004年,鄂陵湖边那个有历史记载以来从没断流过的黄河出水口,第一次停歇了。

  为谁所有,由谁来管?

  【云南香格里拉普达措国家公园体制试点】

  链接:国家公园体制三大看点

  "三江源不像其他地区,比如黄土高原,很多区域已经没有人类生存发展的条件了。三江源的大部分地区仍然可以合理利用,这么多年下来,大自然和当地的牧民已经形成了一种和谐的关系。"田俊量解释,现在三江源的核心区和缓冲区还有6000多名牧民,他们不必下山,"但只能保留口粮畜,不能扩大生产"。

  “方案明确提出建立统一事权、分级管理体制和财政为主的多元化资金保障制度,回答了国家公园哪些是国家的、哪些是地方的,哪些归国家管等一系列‘权’‘钱’难题。”国务院发展研究中心研究员苏杨说。

  "藏野驴奔跑速度很快,专挑牧草好的地方啃吃。"在一次采访中,一位玛多县农牧局干部感叹。这名干部估算,加上鹿、藏原羚,整个玛多县的大型食草动物大概有20多万只,"已经远远超过了全县的牲畜量"。

  "实在太可怜了,我们看不下去。"索南达杰保护站前站长才仁桑周皱了皱眉头说。

  方案提出,国家公园是我国自然保护地最重要类型之一,属于全国主体功能区规划中的禁止开发区域,纳入全国生态保护红线区域管控范围,实行最严格的保护。

  一期工程里,除了人工增雨等措施外,对放牧活动的限制成为重中之重。玛多县作为整个三江源地区生态恶化程度最高的区域,也成为了禁牧、退牧力度最大的地区。

  2016年,我国首个国家公园体制试点——三江源国家公园体制试点获批。随后成立的三江源国家公园管理局,整合了所涉4县国土、环保、农牧等部门编制、职能及执法力量,建立了覆盖省、州、县、乡的4级垂直统筹式生态保护机构。

  草皮之下,是藏在沙土里的金子。

  方案明确,我国的国家公园体制以加强自然生态系统原真性、完整性保护为基础,以实现国家所有、全民共享、世代传承为目标。国家公园内全民所有自然资源资产所有权由中央政府和省级政府分级行使,条件成熟时,逐步过渡到由中央政府直接行使。

  目前世界上已有100多个国家建立了近万个国家公园,但各国对国家公园的内涵界定不尽相同。根据方案,国家公园是指由国家批准设立并主导管理,边界清晰,以保护具有国家代表性的大面积自然生态系统为主要目的,实现自然资源科学保护和合理利用的特定陆地或海洋区域。国家公园是我国自然保护地最重要类型之一,属于全国主体功能区规划中的禁止开发区域,纳入全国生态保护红线区域管控范围,实行最严格的保护。

  与此对应的是,青海省的农牧厅、林业厅、水利厅、国土资源厅等部门,在园区范围内的有关管理职责,包括土地的审批权、矿业的审批权,全部划归到三江源国家公园管理局。

  "三江源地区的人口密度很低,要是纯靠技术手段,很难进行很好地生态保护,保护的主体还得靠当地的牧户。"在田俊量看来,公益岗位不仅改善了园区的民生,更重要的是提高了生态保护的覆盖面。

  从西宁出发,沿着109国道向西南方向行驶70公里,日月山就到了。这里是黄土高原的最西缘,山北侧能看到成片的小麦和青稞,还有用黄土堆成的院墙。翻过山,海拔逐渐升高,农作物消失不见,换作绵延起伏的大片草场,黑色的牦牛和白色的绵羊在天地间格外显眼。草地再往上是黑色的山,石头裸露在外面,如刀劈一般。

  这是本世纪初出现在青藏高原的"生态难民",加上黄河源断流,草原变荒漠,它让包括田俊量在内的很多三江源人看到了,在这片土地上,生态是如何支配着人们的生存。

  同样在8月,中央环保督察组到玛多后,要求拆除一处建在黄河源上的水电站。但是管理局却认为,拆除后鄂陵湖水位会下降2米左右,然后形成几十平方公里的裸露地,"容易破坏已经形成的生态系统"。

  根据方案,未来将组建一个部门统一行使国家公园自然保护地管理职责。相关部门依法对国家公园进行指导和管理。

  根据方案,立足国家公园的公益属性,将建立财政投入为主的多元化资金保障机制。国家公园实行收支两条线管理,各项收入上缴财政,各项支出由财政统筹安排,并负责统一接受企业、非政府组织、个人等社会捐赠资金。

  国家公园是什么“公园”?

  2012年时,藏野驴被列入《世界自然保护联盟》濒危物种红色名录,也是我国的一级保护动物。

  在田俊量看来,这样的故事虽然感人,但并不值得推崇。"保护藏羚羊也要顺其自然,狼吃老幼病残的藏羚羊,这是千百年来的自然法则。"

  “我国的国家公园建设坚持三个理念:生态保护第一、国家代表性、全民公益性。”清华大学教授杨锐说,相比以审美体验为主要目标的风景区,国家公园是中国生态价值及其原真性和完整性最高的地区,是最具战略地位的国家生态安全高地,例如三江源、大熊猫、东北虎豹、神农架和武夷山等国家公园体制试点都具有这样的特征。

  经过两年多试点,我国的国家公园体制26日正式亮相。根据《建立国家公园体制总体方案》,到2020年,中国建立国家公园体制试点基本完成,整合设立一批国家公园,分级统一的管理体制基本建立,国家公园总体布局初步形成。

  祁连山,我国西部重要生态安全屏障,黄河流域重要水源产流地,也是我国生物多样性保护优先区域,但因矿藏富集面临无序攫取造成的环境破坏……2017年6月,中央全面深化改革领导小组第三十六次会议审议通过《祁连山国家公园体制试点方案》,这片珍贵而脆弱的生态系统,将得到更为严格系统的保护。

  那时改革开放已经在全国铺开,人们的目光都集中在东南沿海。谁也不会想到,这个西部偏远的小县却攀上了全国"首富县"的位置——从1980年到1983年,玛多县年人均收入超过1500元,相当于当时一个普通城市职工3年的收入。

  资料图:油菜花盛开的浙江省衢州市开化县钱江源乡村美景。开化县是著名的“中国天然氧吧”,随着生态立县、国家公园、全域旅游示范区建设的推进,开化的知名度越来越高。中新社记者毛建军摄

  "像我们这种偏远地区,地方政府手上有相应的权力,他们才能开展好工作。现在等于把他们的权力削弱了,肯定会触及到他们的利益。"田俊量也深知改革的难度,但他也清楚,"管理权是保护工作的根子。"

  今年10月,"三定"方案的最后一项"定职责"终于批复下来。

  “这标志着我国国家公园体制的顶层设计初步完成,国家公园建设进入实质性阶段。”中国科学院科技战略咨询研究院副院长王毅说。

  三江源是全球对气候变化和人类活动反应最敏感的区域之一。因为长期的违规开矿和过度放牧,到本世纪初时,三江源几乎经历了千百年来最差的时期:草场退化,裸露出大片黑土滩;水土流失后,草地变成沙土地;湖泊面积缩小,冰川快速消融。

  在治多县,仅仅今年上半年,已经有了几次雪豹"逛县城"的记录。牧民撞见棕熊的事情也越来越多。

  事实上,对那些破坏草场的动物,三江源的管理者已经做过干预。

  在可可西里,藏羚羊已经从上世纪90年代的1万多只,上升到了现在的7万多只。

  “国家公园,就是要把最应该保护的地方保护起来,世代传承,给子孙后代留下珍贵的自然遗产。”国家发展改革委有关负责人说。

  由于我国人口众多,很多国家公园试点区内有大量居民居住,完全依靠中央财政补贴未必现实。“将来维持国家公园保护和运营的资金,可以是中央财政出一部分,地方通过绿色发展模式挣一些,再通过公益的渠道募集一部分,即财政渠道、市场渠道、社会渠道并举。”苏杨认为,国家公园体制要通过空间整合和体制整合,加强统筹保护,从而带动当地实现绿色发展并使国民以多种方式分享国家公园资源,真正体现国家公园的全民公益性。

  "怎么恢复还需要评估,比如复土时,要到哪取土?不能因为整治这几个矿造成更大的生态破坏。"管理局的人告诉记者,是管理局拦下了这次行动。

  "每户每年草原奖补、草蓄平衡补助加一起,大概四五万元。"田俊量介绍,比起在山上,牧民的生活质量下降不少。

  《方案》对国家公园内涵进行了科学界定。强调树立正确国家公园理念。坚持生态保护第一;坚持世代传承;坚持国家代表性;坚持全民公益性。调动全民积极性,激发自然保护意识,增强民族自豪感。强调明确国家公园定位。国家公园是我国自然保护地最重要类型之一,属于全国主体功能区规划中的禁止开发区域,纳入全国生态保护红线区域管控范围,实行最严格的保护。国家公园的首要功能是重要自然生态系统的原真性、完整性保护,同时兼具科研、教育、游憩等综合功能。强调确定国家公园空间布局。制定国家公园设立标准,根据自然生态系统代表性、面积适宜性和管理可行性,明确国家公园准入条件,确保自然生态系统和自然遗产具有国家代表性、典型性,确保面积可以维持生态系统结构、过程、功能的完整性,确保全民所有的自然资源资产占主体地位,管理上具有可行性。

  如果从格尔木市向南行驶20公里,就能清晰地看到柴达木盆地的边界。平坦的戈壁滩上陡然升起一堵巨墙,昆仑山在此以近乎90度的角度矗立起来,穿过云层,连飞鸟都难以越过。继续向南穿过100多公里宽的山脉,从昆仑山口出来时,眼前就是一望无际的无人区可可西里,草是青黄的,小块裸露的土壤嵌在草地上,几乎见不到牲畜。

  经过两年多试点,我国的国家公园体制9月26日正式亮相。根据《建立国家公园体制总体方案》,到2020年,中国建立国家公园体制试点基本完成,整合设立一批国家公园,分级统一的管理体制基本建立,国家公园总体布局初步形成。

  国家公园虽然带有“公园”二字,但它既不是单纯供游人游览休闲的一般意义上的公园,也不是主要用于旅游开发的风景区。

  开车行驶在高原上,公路两侧经常能看到这样的景象:成群的牦牛占据着"自家草场",藏野驴忽然结队出现在一旁,双方几乎没有试探,就开始在同一片草场上各自埋头吃草。在河边,这两种动物甚至会混杂在一起,排成一排喝水。

  巍巍昆仑脚下,青藏高原腹地,长江、黄河、澜沧江孕育而生。三江源这块中国大陆生态最为敏感的“皮肤”,正成为名副其实的野生动物天堂。

  对这4个县来说,新机构的设立不只是岗位调动、编制调整,也是一场权力的再分配。

  方案明确,中国的国家公园坚持生态保护第一,把最应该保护的地方保护起来,给子孙后代留下珍贵的自然遗产;坚持国家代表性,以国家利益为主导,坚持国家所有,具有国家象征,代表国家形象,展现中华文明;坚持全民公益性,坚持全民共享,着眼于提升生态系统服务功能,开展自然环境教育,为公众提供亲近自然、体验自然、了解自然以及作为国民福利的游憩机会。

  满山遍野的牛羊很快啃光了每一寸草皮,采金人散去后,留下一处处矿坑,原本新茬接旧茬的草场开始青黄不接。玛多人很快从首富的位置跌落,牛羊数量锐减,再次回到那个默默无闻的贫困县。

  记者:安蓓、高敬

  如果下车仔细观察,人们会发现旱獭是草原上最常见的动物之一。这种习惯被人称作"土拨鼠"的啮齿类动物喜欢站立不动,从远处看很像一块木头。它们的动作迅速,但间隔时间又长,行动起来就像一幕定格动画。

  图为香格里拉滇金丝猴国家公园。中新社记者李进红摄

  其中,藏羚羊、大熊猫、亚洲象和东北虎,有望在首批国家公园中得到重点关注。

  方案明确,我国的国家公园体制以加强自然生态系统原真性、完整性保护为基础,以实现国家所有、全民共享、世代传承为目标。国家公园内全民所有自然资源资产所有权由中央政府和省级政府分级行使,条件成熟时,逐步过渡到由中央政府直接行使。

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