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国家公园试点 中国国情下如何建立国家公园体制 2020年基本完成建立国家公园体制试点工作

2017年12月14日 来源:国家公园试点 大字体小字体

  钱江源国家公园体制试点位于浙江省开化县,这里是钱塘江的发源地,拥有大片原始森林,是中国特有的世界珍稀濒危物种、国家一级重点保护野生动物白颈长尾雉、黑麂的主要栖息地。

  据悉,国家公园是一百多年前美国始创的一种保护地模式,目前已成为全球公认的保护地典范。根据《关于中国国家公园体制建设合作的框架协议》,国家发改委将主要为神农架方面提供政策指导,保证项目顺利实施;保尔森基金会将为合作提供智力、技术等方面的支持。

  从表1中可看出,不仅资源(应该包括价值、类型),体制及其与生态文明体制的关系同样重要(保护的紧迫性也是考虑因素之一)。因此,已经先行按照十三部委《建立国家公园体制试点方案》(以下简称《试点方案》)和国家发改委《国家公园体制试点区试点实施方案大纲》(以下简称《实施方案大纲》)开展工作的试点区,自然希望更大。而且,试点文件及相关文件(如《“十三五”规划纲要》)中强调的但有许多也自认为是业内人士的人却没有读到或视而不见的,还有这样三条信息:①保护为主,但不止于保护。如果只是强调保护,尤其是严防死守型的保护,只要加强自然保护区执法即可(参见“为何和如何让国家公园实行更严格保护”一文,载于《中国发展观察》2017年第1期,且要注意严防死守也并非都有利于保护)。按照《实施方案大纲》,并行的目标还有一个“全民公益性优先”。正因为体现全民公益性涉及多方和既得利益结构调整,实现全民公益性技术含量更高;前者已经在多个文件和自然保护领域专家的观点中得到充分体现也有科研基础(参见图1),后者则较少被提及但是美国、加拿大等国家公园领域的“元老”将其置于使命(mission)的首位(参见图2黄石公园北大门上的名言和图3班芙国家公园园长的演讲PPT截图)。我国这方面其实也有全民认同度,如流行歌曲《我的中国心》里列举的国家象征物是“长江长城、黄山黄河”,这里面,已经有两个国家公园试点区了(三江源和北京长城,黄山也在按《试点方案》标准自行开展试点,且在2014年的国务院《关于开展生态文明先行示范区建设的通知》就明确黄山市等7个首批先行示范区“探索建立国家公园体制”,这是所有中央文件中首提国家公园体制的实施工作)。②体制比公园重要。习总书记所说的“共搞大保护、不搞大开发”的体制不可能是无根之木。如果国家公园所在区域整体的生态文明体制建设进展较快,国家公园体制落地就较容易,国家公园管理局就易于处理与地方政府的关系(在“为何和如何让国家公园实行更严格保护”一文中已有说明)。只有广域范围的生态文明体制得以构建,才可能真正形成共抓大保护的制度环境,才可能使国家公园管理局有依据、有能力真正建好、管好国家公园。③统一管理、整合设立是底线。不仅建立国家公园体制的初衷就是解决保护地破碎化管理引发的问题,且《“十三五”规划纲要》中提到的任务就是“整合设立一批国家公园”,既要空间整合、也要体制整合。换言之,不实现较全面、彻底的整合,就不可能成为国家公园。

  东北虎豹国家公园位于吉林、黑龙江两省交界的老爷岭南部区域,与俄罗斯滨海边疆区接壤,总面积146.12万公顷,森林覆盖率89.42%,其中吉林省境内面积103.80万公顷,黑龙江省境内面积42.32万公顷。监测显示,区域内有野生东北虎36只、东北豹48只。

  一、总体要求

  据了解,2008年以来,我国开始探索国家公园体制建设,相继在云南、黑龙江等地开展试点,但仍沿袭现有其他类遗产地管理体系的体制机制,许多管理的共性问题没有得到解决。2013年11月,《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出建立国家公园体制。今年年初,我国出台建立国家公园体制试点方案。5月发布的《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》提出,建立国家公园体制,实行分级、统一管理,保护自然生态和自然文化遗产的原真性、完整性。

  苏杨:对国家公园,目前许多人在概念认识上比较模糊,尤其许多做生物多样性保护的专家,也把国家公园等同于价值较高的自然保护地。事实上,单从数量而言,存在这样一个关系:文化与自然遗产地>自然保护地>国家公园。具体来说,如果按照以下三方面标准划分,我国共有九类文化与自然遗产地:①遗产与地域固有自然或文化特征紧密结合;②评价和管理体系独立完备(包括设置和分级标准、管理办法和管理部门等),且此类中的大多数遗产已被纳入管理体系(即由独立的专职机构按照条例或部门管理办法进行日常管理);③遗产的价值及其保护利用要求具有本体系特殊性。有的体系,如旅游景区,包括了少数主题公园、游乐园及其它以提供游憩服务为主的现代人工构筑物,不属于通常意义的文化与自然遗产。但从我国目前旅游景区的现状来看,大多数符合文化与自然遗产标准。为了保证研究中不失一般性,还是将其列入(这种情况在世界各地都有,如美国国家公园体系中也包括了少量仅提供游憩功能、以现代人工构筑物为主的城市公园)。有的新体系(如国家矿山公园、国家沙漠公园、国家考古遗址公园、国家级海洋公园等),要么并非完全独立(如国家考古遗址公园必须是全国重点文物保护单位),要么尚未成形(如国家矿山公园的评价和管理体系都不完备),且其价值较高的区域也基本被上述九类体系覆盖了,故无必要列入。这样,可以说我国已建立了九个涉及遗产地的管理体系:文物保护单位(含考古遗址公园)、自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质公园、湿地公园、城市湿地公园、水利风景区及A级旅游景区(小部分涉及遗产地)。这其中必须纠偏的是,自然保护区绝对不同于国家公园,其有两方面区别:①自然保护区强调保护,而国家公园强调保护利用兼顾;②自然保护区是生态系统发挥功能和保护生物多样性的平台,其景观价值不一定高,而国家公园必须具有国家级的景观价值(当然也可能伴生较多的生态服务功能)。从世界文化与自然混合遗产武夷山就能明显看出二者区别:作为遗产一部分的武夷山自然保护区,是中国生物多样性的宝库保护区中约有哺乳动物100余种,占全国同类动物总数的1/4;鸟类约400余种,占全国总数的近1/3,但已停止开展商业性大众旅游;同样作为遗产地一部分的武夷山风景名胜区,生物多样性价值一般,风景秀丽,是武夷山游客的主要目的地。这两个区域边界,相距30多公里,明显是两类资源价值和功能不同的遗产地。

  国家公园设立后整合组建统一的管理机构,履行国家公园范围内的生态保护、自然资源资产管理、特许经营管理、社会参与管理、宣传推介等职责,负责协调与当地政府及周边社区关系。可根据实际需要,授权国家公园管理机构履行国家公园范围内必要的资源环境综合执法职责。

  试点区面积约252平方公里,包括古田山国家级自然保护区、钱江源国家级森林公园、钱江源省级风景名胜区以及连接自然保护地之间的生态区域,区域内涵盖4个乡镇。

  而美国、台湾等采用国家公园体制对遗产地进行的管理,有两个明显的特点,分别从“国家”和“公”上得以反映:第一,“国家”。国家公园一定要明确资源属性为国家所有,由较高级别政府承担主要管理和保护事权,将这些资源保护好;第二,“公”。国家公园的“公”,不仅是公有制的“公”,也是让公众受益的“公”,还是分区利用并向公众开放的公共空间的“公”。即公益性是国家公园体制的核心,进入国家公园一定要成为政府提供的基本公共服务,这样才能使公众无门槛地通过文化和自然遗产地体验形成所谓国家共同意识。

  国研网:您认为,我国的遗产地管理体系存在哪些问题?

  (二)基本原则

  尽管原建设部在1980年代末与美国国家管理局初次交流时,就将中国的国家级风景名胜区译为Chinanationalpark,并逐渐在国际交流与合作中成为外方广泛认可的中国国家公园管理机构,但无论中央的“三定方案”还是相关法规,均没有明确风景名胜区是中国的国家公园。2008年,国家林业局同意将云南省作为国家公园建设试点省份,以具备条件的自然保护区为依托,开展国家公园建设工作。同年,环保部和国家旅游局选择黑龙江省伊春市汤旺河区进行国家公园建设试点,并为汤旺河国家公园授牌。

  总结起来,开展这些试点工作的地方政府,本质上还只是看重国家公园品牌的经济效益,试点情况既不规范、也不公益。这样,无论国家公园还是国家公园体制,在中国大陆仍然处于事实空缺状态。

  尽管大熊猫的灭绝风险从“濒危”下调为“易危”,但其栖息地碎片化问题严重。国家公园体制试点加强大熊猫栖息地廊道建设,连通相互隔离的栖息地,实现隔离种群之间的基因交流。

  “国家公园是众多自然保护地类型中的精华,是国家最珍贵的自然瑰宝。”世界自然保护联盟驻华首席代表朱春全说,建立国家公园的首要目标是保护自然生物多样性及其所依赖的生态系统结构和生态过程,推动环境教育和游憩,提供包括当代和子孙后代的“全民福祉”。“国家公园应由全体国民所有。”国家发改委有关负责人说。

  (四)树立正确国家公园理念。坚持生态保护第一。建立国家公园的目的是保护自然生态系统的原真性、完整性,始终突出自然生态系统的严格保护、整体保护、系统保护,把最应该保护的地方保护起来。国家公园坚持世代传承,给子孙后代留下珍贵的自然遗产。坚持国家代表性。国家公园既具有极其重要的自然生态系统,又拥有独特的自然景观和丰富的科学内涵,国民认同度高。国家公园以国家利益为主导,坚持国家所有,具有国家象征,代表国家形象,彰显中华文明。坚持全民公益性。国家公园坚持全民共享,着眼于提升生态系统服务功能,开展自然环境教育,为公众提供亲近自然、体验自然、了解自然以及作为国民福利的游憩机会。鼓励公众参与,调动全民积极性,激发自然保护意识,增强民族自豪感。

  “鼓励引导并扶持牧民从事公园生态体验等工作,积极参与国家公园建设。”通过发展生态畜牧业合作社、特许经营、发展第三产业,体制试点工作充分调动了牧民群众保护生态的主动性,探索了全民参与的新路径;同时,实施了资金保障新举措,开辟了人才培养新渠道。(张蕴)

  《方案》对国家公园内涵进行了科学界定。强调树立正确国家公园理念。坚持生态保护第一;坚持世代传承;坚持国家代表性;坚持全民公益性。调动全民积极性,激发自然保护意识,增强民族自豪感。强调明确国家公园定位。国家公园是我国自然保护地最重要类型之一,属于全国主体功能区规划中的禁止开发区域,纳入全国生态保护红线区域管控范围,实行最严格的保护。国家公园的首要功能是重要自然生态系统的原真性、完整性保护,同时兼具科研、教育、游憩等综合功能。强调确定国家公园空间布局。制定国家公园设立标准,根据自然生态系统代表性、面积适宜性和管理可行性,明确国家公园准入条件,确保自然生态系统和自然遗产具有国家代表性、典型性,确保面积可以维持生态系统结构、过程、功能的完整性,确保全民所有的自然资源资产占主体地位,管理上具有可行性。

  目前世界上已有100多个国家建立了近万个国家公园,但各国对国家公园的内涵界定不尽相同。根据方案,国家公园是指由国家批准设立并主导管理,边界清晰,以保护具有国家代表性的大面积自然生态系统为主要目的,实现自然资源科学保护和合理利用的特定陆地或海洋区域。国家公园是我国自然保护地最重要类型之一,属于全国主体功能区规划中的禁止开发区域,纳入全国生态保护红线区域管控范围,实行最严格的保护。

  “建立国家公园体制”的重点在于体制,即通过新的管理体制实现国土空间的分功能使用,统筹解决管理问题。但从既有相关试点工作来看,其在体制建设上难言成功。例如,自2008年起,国家林业局进行了国家公园试点省建设(云南省),环保部和国家旅游局共同挂牌了汤旺河国家公园(黑龙江省),环保部还于2014年初批复了某些地方试点建设国家公园的要求。这两方面试点,迄今已近6年,但对遗产地的管理,基本上是新瓶裝旧酒,在《决定》要求的“国家公园体制”上并无创新。绝大多以各种方式挂牌“国家公园”的遗产地,仍然沿袭现有其他类遗产地管理体系的体制机制,没有保护好、没有服务好、没有经营好等遗产地管理的共性问题基本没有得到缓解,有的地方不当经营现象还更加严重。

  (一)指导思想。全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神,深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神和治国理政新理念新思想新战略,认真落实党中央、国务院决策部署,紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局,牢固树立和贯彻落实新发展理念,坚持以人民为中心的发展思想,加快推进生态文明建设和生态文明体制改革,坚定不移实施主体功能区战略和制度,严守生态保护红线,以加强自然生态系统原真性、完整性保护为基础,以实现国家所有、全民共享、世代传承为目标,理顺管理体制,创新运营机制,健全法治保障,强化监督管理,构建统一规范高效的中国特色国家公园体制,建立分类科学、保护有力的自然保护地体系。

  “今后,我们将坚定地为人民创造良好生产生活环境,推进三江流域共建共享机制,加强科技、科研人才队伍、智慧国家公园等配套支撑体系建设,积极配合相关部门全面恢复和治理历史遗留探采矿点生态环境。”李晓南说,真正为保护生态环境作出我们这代人的努力,让三江源国家公园成为国家的生态屏障。

  国家公园是我国自然保护地的最重要类型之一。建立国家公园体制是改革生态环境监管体制的重要举措,建成统一规范高效的中国特色国家公园体制,使得交叉重叠、多头管理的碎片化问题得到有效解决。2017年9月,中办国办印发《建立国家公园体制总体方案》,多地已经开始试点并取得初步成效。目前试点中的国家公园进展如何,下一步如何更好地落实十九大报告中提出的要求?

  苏杨:现有的九个涉及遗产地的管理体系,从不同角度对保护、利用遗产地发挥了一定作用,一些遗产地还形成了依法(如《风景名胜区条例》)管理的局面,有些类别的遗产地管理水平相对较高。但总体来看,多数遗产地存在没有保护好、没有服务好、没有经营好等问题。具体来说,从管理体系建设来看,目前的遗产地绝大多数为属地化管理,管理权限分散在较低级别政府的诸多部门中,且管理不规范、标准不统一,保护与利用的关系模糊不清;从管理的客观效果来看,许多遗产地保护不力,许多遗产景区门票价格上涨过快,节假日期间景区人满为患、服务不佳等。这些问题已带来广泛的、频繁的民怨,不仅影响到“美丽中国”建设,也对国家的文化建设带来了明显的负面影响。

  方案看点国家公园将怎么收费?

  二、科学界定国家公园内涵

  在这样的管理体制中,统一管理、规范管理是必须的,这样才能改变目前“九龙管园”的混乱,而公益性,则需要依靠国家力量来体现。以管理体制中基础性的资金机制为例,应依据“划定生态保护红线、实行资源有偿使用制度和生态补偿制度”,对以国家公园功能为核心职能的主体功能区,建立系统匹配的国土空间开发保护制度,构建以高层级政府财政为主的筹资机制,完善这些区域的生态补偿机制,以实现国家公园的资金机制创新,确保其公益性。

  国研网:你能否介绍一下什么是国家公园以及中国国家公园建设的现状?

  国家公园体制则克服了以上弊端,通过改革,逐步由中央政府承担管理和保护职能,由国家财政负担经费,设立专门国家机构进行管理,这将改变九龙治水的局面,实现对生态系统的长期整体保护。

  ·云南普达措国家公园体制试点

  国研网:您认为,应该如何解决这些问题?

  “下一步将加大政府投入,推动国家公园逐步回归公益性。”国家发改委有关负责人说。

  【三江源国家公园体制试点】

  (七)优化完善自然保护地体系。改革分头设置自然保护区、风景名胜区、文化自然遗产、地质公园、森林公园等的体制,对我国现行自然保护地保护管理效能进行评估,逐步改革按照资源类型分类设置自然保护地体系,研究科学的分类标准,理清各类自然保护地关系,构建以国家公园为代表的自然保护地体系。进一步研究自然保护区、风景名胜区等自然保护地功能定位。

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